Hace un año propuse en este blog cinco grandes ejes para fortalecer la gobernanza y administración del sistema de salud: la articulación entre el Ministerio de Salud (MINSA) y la Caja de Seguro Social (CSS), la transparencia y participación, el fortalecimiento de la rectoría, la gestión profesional y meritocrática, y la innovación y eficiencia operativa.

No hemos avanzado lo suficiente, por lo que mantengo aquellos principios. Pero la discusión ha evolucionado y hoy resulta necesario dar un paso adicional: la gobernanza y la administración deben estar al servicio de la transformación del sistema de salud y, en última instancia, de la cobertura universal de salud (CUS).

No basta con administrar mejor las instituciones

Panamá cuenta con dos grandes instituciones públicas responsables de la atención de salud, el MINSA y la CSS. Ambas poseen instalaciones, profesionales, equipos y experiencia. El problema fundamental no es solamente la disponibilidad de recursos, sino la forma fragmentada en que muchos de ellos se organizan y utilizan.

La fragmentación produce duplicaciones, vacíos, dificultades de coordinación, inequidades territoriales y barreras para que las personas reciban atención integral y continua.

Por eso, la integración del sistema no debe entenderse como una simple fusión administrativa ni como el traslado de servicios de una institución a otra. Integrar significa organizar el sistema alrededor de las necesidades de las personas y no de las fronteras institucionales.

La integración de los servicios forma parte de una transformación más amplia, que debe incluir organización territorial, gestión integrada de recursos, transformación digital, gobernanza, participación social y financiamiento sostenible.

Una gobernanza capaz de conducir el cambio

Gobernar un sistema de salud significa mucho más que emitir normas o aprobar presupuestos. Significa definir una visión compartida, establecer prioridades, coordinar actores, asignar recursos según las necesidades de la población y exigir resultados.

En este contexto, la rectoría del MINSA es decisiva. El Ministerio debe fortalecer plenamente su capacidad para conducir el sistema nacional de salud, establecer reglas comunes, garantizar la equidad, ejercer la autoridad sanitaria y evaluar el desempeño del conjunto.

Esto no significa que el MINSA deba administrar directamente todos los servicios. Una rectoría moderna debe permitir que diferentes instituciones y proveedores participen bajo objetivos, reglas, información y mecanismos comunes de evaluación.

La integración MINSA-CSS debe traducirse progresivamente en redes integradas de servicios de salud, capaces de ofrecer atención integral y continua. Una persona no debería tener que comprender la estructura administrativa del sistema para recibir atención. El sistema debe ser capaz de identificar sus necesidades y garantizar la continuidad de su cuidado.

Para ello se requieren, entre otros elementos, una organización territorial de los servicios, mecanismos efectivos de referencia y contrarreferencia, protocolos comunes, utilización compartida de capacidades instaladas, equipos multidisciplinarios, atención primaria fortalecida y sistemas de información interoperables.

La red debe ser más importante que la institución que administra cada establecimiento.

El dinero debe seguir a las personas

La transformación también exige revisar la forma en que financiamos y compramos servicios de salud. No podemos continuar asignando recursos principalmente sobre la base de presupuestos históricos o estructuras institucionales.

Los recursos deben relacionarse con las necesidades de salud de la población y con los resultados que esperamos alcanzar. Esto requiere avanzar hacia mecanismos que combinen diferentes formas de pago y financiamiento, junto con compras estratégicas e integradas de medicamentos, tecnologías, insumos y servicios.

El principio es sencillo: el dinero debe seguir a la gente y no a las instituciones.

Para hacerlo posible necesitamos información confiable sobre población, necesidades, utilización de servicios, costos, calidad y resultados. Sin esa información no existe una verdadera gestión financiera estratégica.

Información, profesionalización y transparencia

La transformación digital tampoco puede considerarse un proyecto tecnológico aislado. Panamá necesita una arquitectura nacional interoperable de información en salud que permita conocer las necesidades de la población, la utilización de los servicios, sus costos, calidad y resultados.

La historia clínica electrónica es importante, pero forma parte de un desafío mayor: integrar información sobre recursos humanos, medicamentos, infraestructura, listas de espera, producción de servicios y resultados de salud, y convertir esos datos en conocimiento útil para tomar decisiones.

No se puede gobernar lo que no se puede medir.

Por otra parte, ninguna transformación será sostenible si depende excesivamente de los cambios políticos y de la rotación de autoridades. Se necesitan instituciones con memoria, equipos técnicos competentes y directivos seleccionados por sus capacidades.

La profesionalización exige perfiles de competencias, concursos transparentes, evaluación del desempeño, formación continua y rendición de cuentas. La meritocracia no es un lujo administrativo: es una condición para transformar el sistema.

Tampoco habrá buena gobernanza y administración del sistema público de salud sin confianza. Esta se construye mediante transparencia, participación e información pública. La ciudadanía debe poder conocer cómo se utilizan los recursos y cuáles son los resultados, y disponer de mecanismos para participar en la definición de prioridades y evaluar los servicios.

La capacidad del Estado es el verdadero desafío

Después de analizar los diferentes componentes del sistema público de salud, considero que el principal desafío no es encontrar una nueva estructura institucional. Es desarrollar la capacidad del Estado para hacer funcionar de manera integrada la estructura que decidamos construir.

Podemos crear nuevas leyes, comisiones, redes o instituciones. Pero si no contamos con rectoría efectiva, profesionales competentes, información confiable, financiamiento adecuado, reglas claras y gestión por resultados, terminaremos reproduciendo los mismos problemas bajo nuevas estructuras.

Por eso, la agenda de transformación debería concentrarse en cinco prioridades: fortalecer la rectoría del MINSA; construir redes integradas de servicios; transformar el financiamiento y la compra de servicios; profesionalizar la gestión; y desarrollar una arquitectura nacional de información y rendición de cuentas.

Estas prioridades están estrechamente relacionadas. No tendremos redes integradas sin buena gobernanza, ni buena gobernanza sin información, ni gestión por resultados sin profesionales competentes. Tampoco podremos sostener las transformaciones sin financiamiento suficiente y eficiente.

Objetivo final de fortalecimiento de la Gobernanza y administración del sistema de salud 

El fortalecimiento de la Gobernanza y administración del sistema de salud tiene un propósito claro: que cada persona en Panamá pueda acceder oportunamente a servicios integrales, continuos y de calidad, independientemente de dónde viva, de su condición socioeconómica o de la institución que administre el establecimiento donde recibe atención.

La gobernanza y la administración son medios. La integración es un medio. La transformación del sistema es el proceso.

La salud y el bienestar de la población son el fin.

El reto es convertir las ideas en decisiones, las decisiones en capacidades y las capacidades en resultados. Porque transformar el sistema público de salud no consiste simplemente en cambiar quién administra los servicios. Consiste en construir un Estado capaz de garantizar efectivamente el derecho a la salud de toda la población.