En seguimiento a mi artículo anterior les presento algunas reflexiones para el análisis crítico de la Política Nacional de Salud de Panamá 2026–2035. No soy ni puedo ser exhaustivo, por lo que espero que estas consideraciones sirvan de estímulo para enriquecer el texto con los aportes de los interesados.

Comencemos reconociendo que la nueva Política representa, sin duda, uno de los esfuerzos más ambiciosos de planificación sanitaria en Panamá en los últimos años. Su arquitectura conceptual es sólida, moderna y alineada con estándares internacionales.

Sin embargo, la pregunta clave no es si está bien diseñada, sino si puede realmente implementarse en el contexto institucional y político del país. Veamos algunas reflexiones.

Una política técnicamente correcta

Como señalé en mi publicación anterior, a partir de tres Ejes, el documento _a partir de tres ejes_ adopta todos los elementos “correctos” de la salud pública contemporánea, incluyendo los siguientes:

• Determinantes sociales de la salud
• Cobertura universal
• Atención primaria
• Enfoque de “Una sola salud”
• Participación social
• Gestión por resultados

Veamos esto con más detalle, pues la incorporación de este marco conceptual tan amplio, requerirá de un esfuerzo sostenido y coordinado entre todos los niveles de las instituciones que componen el sistema, incluyendo el sector privado.

Primer Eje

Protegiendo a la población y al ambiente, regulando y conduciendo al sistema de salud, mediante la integración de 5 lineamientos de la política, determinados como sigue:

• Política 1: regular todas las acciones relacionadas con la salud integral de la población y del ambiente mediante la formulación sistematización modificación y vigilancia del cumplimiento de la normativa en salud.
• Política 2: consolidar la rectoría efectiva del Ministerio de salud para coordinar y asegurar la implementación articulada de las políticas de salud a nivel sectorial e intersectorial.
• Política 6: potenciar la capacidad del sistema de salud en la planificación estratégica y de gestión integrada del recurso humano con equidad y sostenibilidad, acorde al modelo de atención existente.
• Política 7: fortalecer el Sistema Nacional de investigación e innovación para la salud.
• Política 8: modular la gestión eficiente y equitativa de los recursos financieros de salud, de manera coordinada, interinstitucional e intersectorial, asegurando la sostenibilidad del sistema.

Es claro que este primer eje se centra en el fortalecimiento de la rectoría del sistema de salud, destacando el papel del Ministerio de Salud como autoridad sanitaria nacional. Incluye funciones clave como la regulación, la coordinación intersectorial, la gestión del financiamiento y el impulso a la investigación e innovación.

Segundo Eje

Mejorando la calidad y el acceso de la población a los servicios de salud que incluye 3 lineamientos de política.

• Política 3: lograr el acceso y cobertura universal a la salud con equidad, eficiencia, calidad y calidez, mediante un sistema sanitario único, universal, solidario y centrado en las personas, la familia, la comunidad y el ambiente.
• Política 5: reforzar las estrategias e intervenciones para el abordaje de los determinantes sociales de salud.
• Política 9: modernizar la red nacional de los servicios de salud fortaleciendo el recurso humano las infraestructuras y los sistemas tecnológicos sanitarios qué promuevan la calidad y eficiencia de la atención de la población.

El segundo eje aborda el acceso y la calidad de los servicios, proponiendo avanzar hacia la cobertura universal en salud, mediante un sistema integrado, solidario y centrado en la atención primaria. Este eje incorpora además la modernización de la red de servicios y la transformación digital del sistema sanitario. Este tercer eje subraya además la acción sobre los determinantes sociales, reconociendo que la salud se construye más allá del sector sanitario.

Tercer Eje

Promoviendo la salud con participación social. Propone desarrollar un solo lineamiento de política.

• Política 4: garantizar la promoción de la salud, mediante la educación y comunicación para la salud, con participación social, interinstitucional e intersectorial, basada en los derechos humanos, con enfoque de género e interculturalidad

El tercer eje enfatiza la promoción de la salud. Incluye estrategias de educación, participación social y el enfoque de “Una sola salud”, que integra las dimensiones humana, animal y ambiental.

El talón de Aquiles: la rectoría en un sistema fragmentado

La política apuesta fuerte por la rectoría del Ministerio de Salud como eje articulador del sistema. Sin embargo, esta apuesta choca con una realidad estructural conocida:

• Fragmentación institucional
• Duplicidad de funciones
• Débil coordinación entre actores
• Tensiones históricas entre subsistemas

El documento asume que fortalecer la rectoría será suficiente para alinear el sistema. Pero queda pendiente elaborar en detalle sobre cómo se resolverán los conflictos de poder, gobernanza y autonomía institucional.

Financiamiento: se evita una discusión necesaria

Aunque la política incluye una línea específica sobre financiamiento, el tratamiento es relativamente general:

• Se habla de eficiencia
• De equidad
• De sostenibilidad

Es necesario discutir con más detalles sobre:

• ¿Habrá más recursos o solo mejor uso de los existentes?
• ¿Se reducirá el gasto de bolsillo de manera estructural?
• ¿Se priorizará la inversión en atención primaria frente a la hospitalaria?

Intersectorialidad: consenso fácil, ejecución difícil

El documento reconoce correctamente que la salud depende de múltiples sectores. Propone coordinación intersectorial, participación social y abordaje de determinantes.

Pero en la práctica existe, por lo menos, las siguientes tres dificultades:

• Cada sector tiene sus propios incentivos
• No hay mecanismos claros de gobernanza intersectorial
• La coordinación suele diluirse en la implementación

Recordemos que la intersectorialidad es uno de los conceptos más repetidos… y menos logrados en políticas públicas.

¿Cuál será el rol del nivel local?

No menos importante es la falta de claridad sobre el rol del nivel local. La implementación real ocurre en territorios concretos, con capacidades desiguales y contextos diversos. Sin un fortalecimiento efectivo de la gestión descentralizada, existe el riesgo de que la política se quede en el nivel central, sin traducirse en mejoras tangibles para la población.

Gestión por resultados: ¿capacidad real o necesaria aspiración?

La política plantea un enfoque robusto de monitoreo y evaluación mediante SIMEPLANS, incluyendo evaluaciones intermedia y final . Sin embargo, esto abre otra interrogante clave: ¿Tiene el sistema de salud la capacidad institucional y técnica para sostener una gestión por resultados real?

Esto implica desarrollar y fortalecer:

• Sistemas de información interoperables
• Cultura de evaluación
• Toma de decisiones basada en evidencia
• Transparencia efectiva

Sin estos elementos, la gestión por resultados puede convertirse en un ejercicio formal más que en una herramienta de cambio.

Alineación internacional

La política está claramente alineada con marcos internacionales (FESP, APS, cobertura universal, Determinantes sociales). Esto es positivo y necesario. Pero también plantea una pregunta: ¿Hasta qué punto responde a las prioridades específicas de Panamá y no a agendas globales?

Personalmente opino que responde a prioridades específicas de nuestro país, pues somos parte de la OPS/OMS, y debemos aprovechar la cooperación técnica disponible en la OPS/OMS para el desarrollo efectivo y expedito de nuestra política, y complementar _cuando sea necesario_ con las demás agencias del Sistema de Naciones Unidas,

La necesidad de una efectiva gestión del cambio

Conviene introducir una dimensión adicional que suele subestimarse en este tipo de instrumentos: la gestión del cambio. Ninguna política, por bien diseñada que esté, se implementa en el vacío. Requiere transformar prácticas arraigadas, modificar incentivos y, sobre todo, gestionar resistencias. En el sistema de salud panameño —como en muchos otros— existen culturas organizacionales consolidadas, intereses institucionales y dinámicas laborales que no cambian por decreto.

Esto plantea una pregunta difícil pero necesaria: ¿está prevista una estrategia explícita de gestión del cambio que acompañe la implementación de la política? Ello implicaría, entre otros aspectos, procesos sostenidos de comunicación, formación de equipos directivos, generación de capacidades en los niveles operativos y construcción de legitimidad entre los actores clave.

Conclusión: una política necesaria, pero insuficiente por sí sola

La Política Nacional de Salud 2026–2035 es, en esencia, un documento bien diseñado, técnicamente coherente y estratégicamente completo. Pero su éxito no dependerá de lo que dice, sino de lo que logre cambiar.

El verdadero desafío no está en definir políticas, sino en:

• transformar instituciones,
• alinear incentivos,
• asegurar financiamiento,
• y sostener liderazgo político en el tiempo.

En otras palabras: Panamá no enfrenta un problema de diseño de políticas de salud. Enfrenta un problema de implementación. Para ello, necesita una estrategia política y operativa de implementación. Sin ella, incluso la mejor política corre el riesgo de convertirse en una promesa más.

Estamos obligados a hacer lo necesario para implementar lo que ya sabemos diseñar.