Las asociaciones público-privadas (APP) pueden ser una herramienta para que el Estado combine inversión, conocimiento y capacidad de gestión privada con el propósito de atender necesidades de infraestructura y servicios públicos.

Pero una APP no es solamente una forma diferente de financiar o construir una obra. Es un compromiso de largo plazo entre el Estado y un actor privado, que puede tener consecuencias fiscales, económicas, institucionales y sociales durante varias décadas.

Esta consideración adquiere especial importancia ante el Proyecto de Ley N.º 719, que propone modificar el régimen establecido por la Ley 93 de 2019. La propuesta incorpora cambios en materia de elegibilidad y viabilidad de los proyectos, valor por dinero, asignación de riesgos, compromisos fiscales, iniciativas privadas, institucionalidad, evaluación posterior y duración de los contratos. También incorpora al IDAAN y a la CSS, exclusivamente para proyectos de infraestructura pública.

El punto de partida debería ser sencillo: antes de preguntar cuánto capital privado puede movilizar una APP, debemos determinar qué problema público pretende resolver y si esta modalidad ofrece realmente el mayor valor para hacerlo.

APP: primero la necesidad, después la modalidad

Por eso resulta relevante que el proyecto fortalezca los estudios de costo-beneficio, aspectos técnicos y operacionales, demanda, análisis económico-financiero y de riesgos, aspectos regulatorios, ambientales y socioeconómicos, así como el análisis de valor por dinero.

Este último concepto merece particular atención. El valor por dinero no debería limitarse a comparar costos financieros. También debe considerar calidad, riesgos, operación y mantenimiento, continuidad del servicio, impactos sociales y ambientales y compromisos fiscales durante toda la vida del contrato.

Los riesgos y compromisos no desaparecen

Las APP tampoco eliminan el gasto público. Pueden modificar su distribución y el momento en que se materializan determinadas obligaciones, pero siguen existiendo compromisos firmes, contingentes, garantías y otros riesgos fiscales. De ahí la importancia de evaluar no solamente la inversión inicial, sino el costo total y la exposición fiscal del contrato en distintos escenarios.

La distribución de riesgos constituye otro elemento fundamental. Demanda, construcción, financiamiento, operación, mantenimiento, tecnología, regulación y fuerza mayor deben asignarse a la parte que tenga mejores condiciones para administrarlos.

Infraestructura privada, responsabilidad pública

La incorporación del IDAAN y la CSS exige, además, una distinción esencial: la participación privada en infraestructura no implica transferencia de la responsabilidad pública sobre los servicios. En agua y seguridad social, la capacidad del Estado para garantizar continuidad, calidad, acceso y prestaciones debe permanecer plenamente protegida.

Contratos de largo plazo requieren un Estado capaz

También merece atención la duración de los contratos. El proyecto contempla hasta 40 años, con posibilidad de hasta 10 años adicionales. Un horizonte así puede ser necesario para determinados proyectos, pero obliga a prever cómo enfrentar cambios tecnológicos, económicos, regulatorios, ambientales y sociales sin limitar innecesariamente la capacidad de las futuras administraciones.

Todo esto conduce a una cuestión que considero central: una APP puede transferir al sector privado determinadas funciones, pero no puede transferir la responsabilidad pública.

El Estado debe conservar la capacidad técnica para seleccionar proyectos, comparar alternativas, negociar y supervisar contratos, gestionar riesgos, evaluar resultados y hacer cumplir las obligaciones durante toda su vigencia. La propuesta de fortalecer la Secretaría Nacional de APP, crear una Carrera Técnica y establecer mecanismos de evaluación ex post apunta precisamente a esa necesidad.

Por ello, el debate sobre las APP debería centrarse menos en la cantidad de inversión privada que pueden movilizar y más en las condiciones que deben cumplirse para que esa inversión genere valor público.

APP: análisis reflexivo del Proyecto de Ley N.º 719

La pregunta fundamental no es solamente cuánto podemos construir mediante una APP, sino qué valor obtiene Panamá a cambio de los recursos, riesgos y compromisos que asume.

Con ese propósito elaboré el “Análisis reflexivo del Proyecto de Ley N.º 719”, que incorporo como anexo a este artículo. El documento examina los principales cambios propuestos y plantea diez salvaguardas concretas relacionadas con valor por dinero, riesgo fiscal, distribución de riesgos, IDAAN y CSS, competencia, contratos de largo plazo, capacidad institucional, transparencia y continuidad de los servicios.

La intención no es simplificar el debate entre inversión pública y privada, sino contribuir a una pregunta más importante: ¿Qué condiciones deben cumplirse para que una APP sea, durante toda su vida útil, una herramienta de creación de valor público para Panamá?

Documento técnico: Análisis reflexivo del Proyecto de Ley N.º 719 que modifica la Ley 93 de 19 de septiembre de 2019, sobre el Régimen de Asociación Público-Privada.