La gobernanza y administración del sistema público de salud en Panamá se centra en el Ministerio de Salud (MINSA) y la Caja de Seguro Social (CSS), que son las entidades principales encargadas de la salud pública en el país. El MINSA, como ente rector, define políticas, normas y planes estratégicos, mientras que la CSS se enfoca en la seguridad social y la atención médica. 

Como he señalado en varias publicaciones de este blog, subrayo de entrada que, si queremos fortalecer la gobernanza y administración del sistema público de salud de Panamá, no basta con parches aislados: hace falta un conjunto de medidas integradas que ataquen la fragmentación, la opacidad y la ineficiencia.

Les presento a continuación un marco en cinco ejes estratégicos, con algunas ideas concretas para cada uno. Los invito a mejorarlo con sus aportes y hacer sus comentarios en el blog, a fin de que todos los aprovechemos, y espero sean de utilidad para nuestras autoridades.

Ejes estratlegicos para fortalecer la gobernanza y administración del sistema público de salud de Panamá

Unificación y articulación del sistema público de salud

La Unificación y articulación del sistema es probablemente el cambio más estructural y, a la vez, el más difícil de concretar en Panamá, porque implica romper con décadas de fragmentación institucional entre el MINSA y la CSS. Si se logra, se puede ahorrar recursos, mejorar la equidad y eliminar duplicidades en el sistema de salud. Aunque lo señalé casi todo en mi publicación previa sobre el sistema de salud que necesitamos, agrego _para ordenar un poco las ideas_ cinco pilares estratégicos con medidas concretas para cada uno:

Red Única de Servicios de Salud

• Integración funcional MINSA–CSS:
  1. Uso compartido de hospitales, policlínicas y centros de salud según ubicación y capacidad, sin importar quién los administre.
  2. Un sistema de referencia y contrarreferencia único, con protocolos estandarizados.
• Cartera común de servicios: el mismo paquete de prestaciones y medicamentos para todos los usuarios, independientemente de su afiliación.
• Mapeo nacional de recursos físicos y humanos para optimizar distribución y reducir vacíos o duplicidades.

Ver más sobre las redes integradas aquí

Modelo de atención integral de salud

Hace siete años en las postrimerías de una decepcionante gestión, el Ejecutivo emitió el Decreto que establece el Modelo de atención de salud de Panamá. Para muchos en el sector salud. Considero que, tanto el Decreto como el documento técnico sobre el Modelo de Atención, se basan en la información científica verificable, proveniente de fuentes bibliográficas de prestigio y reconocimiento demostrado, y contienen valiosos aportes que conviene rescatar, introduciendo las mejoras que hagan falta para iniciar su desarrollo por las autoridades.

Al final el Decreto ordena adoptar el Modelo de Atención, tal como se describe en el Anexo I, que es parte integral del Decreto. También establece iniciar el ordenamiento de las Redes integradas de servicios de salud, conforme lo describe el Modelo. Y subraya, como para que ninguna institución se sienta exenta de cumplir con el Decreto, que “éste es de obligatorio cumplimiento para todos los servicios de salud del país”. Es por tanto un elemento fundamental para la efectiva gobernanza y administración del sistema público de salud.

Ver más sobre el modelo de atención en estas dos publicaciones del blog.

• Modelo de atención de salud de Panamá
• Modelo único de atención de salud

Financiamiento y compras integradas

• Fondo Nacional de Salud:
  1. Administra los recursos de MINSA y CSS para prestaciones médicas, con criterios de equidad territorial.
  2. Permite asignar presupuesto según carga de enfermedad y necesidades reales, no según estructura histórica.
• Compras conjuntas de medicamentos e insumos:
  1. Aprovechar volumen para reducir costos hasta en 15–20%.
  2. Contratos marco con proveedores y licitaciones internacionales vía OPS/OMS.
• Central de logística sanitaria nacional para almacenamiento y distribución eficiente, con trazabilidad digital.

Sistema Único de Información en Salud

• Historia clínica electrónica nacional:
  1. Acceso desde cualquier centro, público o privado que participe en la red.
  2. Integración con farmacias, laboratorios y servicios de imagenología.
• Base de datos unificada de recursos humanos y pacientes para planificar mejor y evitar duplicación de coberturas.
• Tablero de gestión operativo que muestre en tiempo real ocupación de camas, disponibilidad de especialistas, inventario de medicamentos y equipos.

Marco legal e institucional para la integración

• Ley de Red Única de Salud:
  1. Define roles claros: MINSA como rector, CSS como proveedor dentro de la red y cogestor del financiamiento.
  2. Establece la obligatoriedad de compartir recursos y datos.
• Comisión Nacional de Integración Sanitaria:
  1. Integrada por MINSA, CSS, MEF, Contraloría, gremios y ciudadanía.
  2. Función: supervisar implementación y resolver conflictos de coordinación.
• Cláusulas de interoperabilidad y colaboración en convenios con el sector privado.

Gobernanza y administración con transparencia y participación

El eje de Gobernanza con transparencia y participación es probablemente el más sensible políticamente, pero también el que más impacto puede tener en la confianza ciudadana hacia el sistema público de salud. Si no se reforma este aspecto, cualquier mejora técnica corre el riesgo de ser percibida como opaca o capturada por intereses particulares. Propongo cuatro pilares con medidas específicas:

Transparencia activa y en tiempo real

• Tablero público digital que muestre, de forma sencilla y actualizada:
  • Listas de espera por especialidad y hospital.
  • Estado de abastecimiento de medicamentos e insumos.
  • Tiempos promedio de atención en urgencias y consultas.
  • Ejecución presupuestaria por programa y centro de salud.
• Publicación de contratos y licitaciones con buscador y filtros, usando formatos abiertos (Open Data).
• Georreferenciación de servicios y obras en salud, para que la población pueda verificar avances y uso del presupuesto en su región.

Participación ciudadana efectiva

• Consejo Nacional de Salud:
  • Composición: representantes de usuarios, gremios de salud, universidades, ONG y sector privado.
  • Funciones: evaluar políticas, emitir recomendaciones públicas y exigir respuestas oficiales.
• Consejos Regionales y Locales de Salud para retroalimentación y control social en hospitales y centros de salud.
• Presupuestos participativos en salud: parte de los fondos de inversión destinados según prioridades definidas con la comunidad.

Rendición de cuentas y control independiente

• Informes de gestión semestrales del MINSA y CSS, con metas, avances y retos, presentados al Consejo Nacional de Salud y publicados.
• Auditorías externas (Contraloría, entes acreditados) sobre:
  • Compras de medicamentos e insumos.
  • Proyectos de infraestructura sanitaria.
  • Cumplimiento de estándares de calidad.
• Sistema de alertas ciudadanas (app y línea 311) para reportar desabastecimientos, cobros indebidos o maltrato, con obligación de respuesta en plazo máximo.

Marco normativo y sancionatorio

• Ley de transparencia en salud que:
  • Obligue a publicar indicadores, contratos y auditorías.
  • Establezca sanciones administrativas para funcionarios que retengan o manipulen información.
• Protección a denunciantes para personal y pacientes que reporten irregularidades.
• Cláusulas de integridad en contratos de proveedores, con inhabilitación por incumplimientos.

Fortalecimiento de la rectoría del MINSA para la gobernanza y administración del sistema público de salud

La Rectoría del Ministerio de Salud, constituye la capacidad del Estado para tomar responsabilidad por la salud y el bienestar de la población, al igual que para conducir el sistema de salud en su totalidad. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), “identifica tres grandes responsabilidades para efectivamente ejercer la gobernanza del sector salud: (i) proveer visión y dirección al sistema de salud; (ii) recolectar “inteligencia”; y (iii) ejercer influencia mediante la regulación y otros mecanismos. Igualmente, enfatiza que la capacidad del gobierno para ejercer un pobre o buen desempeño de la gobernanza del sector salud puede afectar todos los resultados del sistema de salud”.

La necesidad de fortalecer esta capacidad rectora cobra especial relevancia ante la reconocida necesidad de unificar los servicios de salud de la CSS y el Minsa. Es indispensable para que el MINSA ejerza su función rectora, y tome don éxito su responsabilidad efectiva por la salud y el bienestar de la población.

Sobre este asunto de la rectoría concluyo que:

• La capacidad de Rectoría del Ministerio de Salud es débil en la mayoría de las áreas de cada dimensión, ausente en otras y fuerte solo en algunas.
• Sin embargo, existen los recursos humanos capaces y suficientes en el nivel central del MINSA, pero en muchas ocasiones falta el respaldo político y financiero para el ejercicio de sus funciones. Cosa diferente es en los niveles regionales, donde muchas veces no hay los recursos humanos con las competencias requeridas, y tampoco hay el presupuesto para llevar a cabo las actividades de supervisión capacitante.
• Recomiendo a las autoridades, llevar a cabo (con el apoyo de la OPS) una evaluación del desempeño de la función de Rectoría del Ministerio de Salud. Para ello pueden utilizar el instrumento desarrollado por la OPS, el cual está organizado en cinco acápites. Cada sección corresponde a una dimensión de rectoría, e incluye los componentes de cada una. A partir de allí deben formular y ejecutar un Plan de acción para iniciar de inmediato el fortalecimiento de la Rectoría del Ministerio de Salud en todos los niveles. De lo contrario, no podremos avanzar en la construcción del sistema público de salud que queremos y menos, alcanzar la cobertura universal de salud.

Ver más sobre la rectoria del sistema de salud en:

• Fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud: solo sin clientelismo político!
• Rectoría del Ministerio de Salud
• Funciones Esenciales de Salud Pública y Rectoría del MINSA

Gestión profesional y meritocrática

El eje de Gestión profesional y meritocrática de los recursos humanos es la columna vertebral para que el sistema de salud funcione con criterios técnicos y no clientelistas. Sin cuadros directivos capacitados y evaluados por resultados, las reformas se diluyen en burocracia y favoritismos. Veamos cinco componentes clave con medidas concretas:

Selección meritocrática y basada en competencias

• Concursos públicos transparentes para cargos directivos y gerenciales:
  • Perfil definido por competencias técnicas, liderazgo y experiencia en salud.
  • Evaluación independiente con participación de universidades y colegios profesionales.
• Banco de talentos en salud pública y gestión hospitalaria: registro nacional de profesionales que cumplan requisitos para ocupar cargos de dirección.
• Obligación de concurso para cargos de dirección médica y administrativa en hospitales y centros de salud, evitando nombramientos políticos directos.

Formación y desarrollo continuo

• Escuela Nacional de Alta Dirección en Salud:
  • Programas de posgrado en gestión hospitalaria, salud pública y finanzas sanitarias.
  • Alianzas con universidades nacionales e internacionales y organismos como OPS/OMS.
• Capacitación anual obligatoria para gerentes, jefes de servicio y supervisores, con certificación renovable.
• Mentoría entre pares: directores experimentados apoyando a nuevos líderes para transferir conocimientos y evitar errores repetidos.

Evaluación de desempeño con indicadores claros

• Contratos de gestión:
  • Definen metas anuales en cobertura, calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios.
  • Incluyen métricas de control de gastos y reducción de desperdicio.
• Sistema nacional de indicadores de gestión hospitalaria:
  • Ejemplos: ocupación de camas, tasa de reingresos, tiempos de espera, cumplimiento presupuestario.
• Publicación de resultados para fomentar competencia sana entre centros.

Incentivos y consecuencias

• Bonos de desempeño para equipos que superen metas de calidad y eficiencia.
• Planes de mejora obligatorios para centros con bajo desempeño.
• Remoción de cargos por incumplimiento grave o reiterado, con procesos claros y justos.
• Rotación planificada de directivos para evitar redes de poder local que bloqueen cambios.

Cultura organizacional ética y orientada a resultados

• Código de conducta gerencial que incluya:
  • Principios de transparencia, ética y uso eficiente de recursos.
  • Reglas claras sobre conflictos de interés.
• Liderazgo participativo: directivos obligados a mantener canales de diálogo con personal y pacientes.
• Celebración pública de buenas prácticas para reforzar la motivación interna.

Tres medidas de alto impacto en el primer año:

1. Concurso nacional para todos los directores hospitalarios.
2. Creación del Banco de Talentos y publicación de perfiles elegibles.
3. Implementación de contratos de gestión con metas anuales claras.

Innovación y eficiencia operativa

El hilo conductor de la innovación en salud es la transformación pendiente del sistema sin olvidar por supuesto, la necesidad de incorporar en lo posible y de forma paralela, los elementos fundamentales del enfoque innovativo que nos ayudará a superar los desafíos comunes y construir un futuro mejor. Implica por lo menos:

• Historia clínica electrónica nacional y expediente único por paciente.
• Compras centralizadas y transparentes de medicamentos e insumos, aprovechando licitaciones internacionales y convenios OPS.
• Expansión de telemedicina y estrategias móviles para zonas rurales y comarcas.
• Pilotos de atención primaria fortalecida con equipos multidisciplinarios y pago por desempeño.