La Rectoría del Ministerio de Salud, constituye la capacidad del Estado para tomar responsabilidad por la salud y el bienestar de la población, al igual que para conducir el sistema de salud en su totalidad. De acuerdo con la  Organización Mundial de la Salud (OMS), “identifica tres grandes responsabilidades para efectivamente ejercer la gobernanza del sector salud: (i) proveer visión y dirección al sistema de salud; (ii) recolectar “inteligencia”; y (iii) ejercer influencia mediante la regulación y otros mecanismos. Igualmente, enfatiza que la capacidad del gobierno para ejercer un pobre o buen desempeño de la gobernanza del sector salud puede afectar todos los resultados del sistema de salud”.

En ese contexto, reitero que es limitada la capacidad del Ministerio de Salud para ejercer este importante rol Rector, comparto provocadoramente la descripción de las dimensiones de la Función Rectora, y los invito a reflexionar sobre la necesidad de superar esta falencia, pues la Rectoría del Ministerio de Salud, es la más importante función de la autoridad sanitaria nacional. Es indispensable para que el MINSA pueda influenciar de forma efectiva los principales recursos críticos (financieros, recursos humanos, servicios, medicamentos y tecnología) de nuestro sistema de salud y, lo más importante, para que ejerza con éxito el liderazgo de la construcción del sistema público de salud que queremos para alcanzar la cobertura universal de salud, superando las limitaciones institucionales de nuestro fragmentado sistema de salud.

¿Cuáles son la dimensiones de la Rectoría del Ministerio de Salud?

Para comprender mejor el alcance la definición anterior, démosles un vistazo a las dimensiones de esa Rectoría. Unas son indelegables y otras compartidas.

Veamos el significado que nos ofrece la Organización Panamericana de la Salud para cada una de esas dimensiones y sus implicaciones para la Rectoría del Ministerio de Salud. Para ayudarnos en el análisis de nuestra situación, agrego en cada caso las preguntas que nos ofrece el instrumento desarrollado por la OPS.

Las funciones exclusivas e indelegables para el ejercicio de la Rectoría del Ministerio de Salud

Conducción Sectorial

comprende la capacidad de orientar a las instituciones del sector y movilizar instituciones y grupos sociales en apoyo de la Política Nacional de Salud. Para evaluar esta dimensión, preguntémonos si el Ministerio de Salud, en los tres niveles del sistema nacional de salud:

• ¿analiza de manera sistemática y actualizada la situación de salud, enfatizando la capacidad para recolectar y garantizar la disponibilidad y calidad de la información sanitaria?
• ¿define prioridades y objetivos sanitarios, mediante diagnósticos de temas claves y de capacidad institucional para definir prioridades y objetivos nacionales de salud?
• ¿formula, disemina, monitorea y evalúa estrategias, políticas, planes y programas de salud?
• ¿conduce, concerta, moviliza actores y recursos del sector?
• ¿promocionar la Salud, incluyendo el diseño y promoción de políticas de salud pública; y el fomento de la coordinación intersectorial?
• ¿asegura la participación y control social en salud?
• ¿conduce y alinea la Cooperación Internacional en Salud a las prioridades y objetivos nacionales?
• ¿consolida la participación política y técnica en organismos internacionales y Sub-Regionales?
• ¿garantizar la evaluación del desempeño del Sistema de Salud incluyendo la medición del logro de metas; de los recursos utilizados; y de la eficiencia del sistema de salud?

Regulación

dimensión que abarca el diseño del marco normativo sanitario que protege y promueve la salud; al igual que la garantía de su cumplimiento. Es un proceso complejo que incluye el diseño y la generación del marco normativo sanitario que protege y promueve la salud y la garantía de su efectiva aplicación. Para que el Ministerio de Salud pueda ejercer su función normativa a cabalidad, debe existir un marco institucional y respaldo legal para el ejercicio de la función rectora. Como ese es nuestro caso, pues tenemos ese marco, preguntémonos entonces si el MINSA lleva acabo de forma sistemática:

• La fiscalización y control para hacer cumplir las regulaciones;
• La regulación y control de insumos médicos y tecnología sanitaria;
• La regulación y control de bienes y servicios;
• La regulación y control sanitario del medio ambiente;
• La regulación y certificación de recursos humanos en salud;
• El desarrollo de mecanismos regulatorios para la protección del público y de estándares mínimos de calidad en la prestación de servicios.
• La regulación y control del cumplimiento público y privado de los planes garantizados de prestaciones, asegurándose que ningún beneficiario de los planes obligatorios de seguridad social en salud sea excluido por situaciones de riesgos etéreos o de patologías preexistentes.

La ejecución de las Funciones Esenciales de Salud Pública

Para conocer el estado del desempeño de las FESP en Panamá, démosle un vistazo a las tres evaluaciones que ha llevado a cabo el MINSA desde 2001 hasta la fecha. En mi publicación ¿Qué está pasando con nuestro Sistema de Salud? Me referí a las dos evaluaciones (disponibles) del desempeño de las FESP.  En la siguiente gráfica comparto los resultados y los invito a la lectura del artículo completo. Antes felicito a los mandos medios (excelentes técnicos) del MINSA y la CSS, por su capacidad y compromiso permanente, a pesar de los vaivenes políticos que, salvo algunas excepciones, colocan a las personas menos indicadas al frente de las instituciones de nuestro sistema de salud…

La gráfica muestra los resultados, y nos permite sacar algunas conclusiones preliminares sobre el estado de las FESP, y su efecto en nuestro sistema de salud.

1. Tuvieron que pasar trece años para que nos preocupáramos por la precaria situación de nuestras FESP y pensáramos que era importante hacer otra medición y tomar acciones.
2. Los resultados fueron malos en 2014 (0.50 en promedio). Salvo la FESP 1, cuyo resultado es de 0,9 (y recomiendo su revisión porque la información disponible en el MINSA tiene, por lo menos, uno o dos años de atraso y no facilita el análisis y la toma de decisiones).
3. Las FESP 6, 8 y 9, que son las más críticas en mi opinión, pues tienen que ver con la regulación y fiscalización, el desarrollo de nuestros recursos humanos, y con la calidad de la atención, salen con unas pésima evaluación (0.37, 0.24 y 0.42).
4. Lo mismo, o peor, ocurre con las FESP 3 y 4, que tienen que ver con la Promoción de la Salud y la Participación Social (0.34 y 0.36), lo que refleja nuestro modelo de salud altamente medicalizado y el escaso, si no es que nulo, control social de la gestión pública.

Lamentablemente la página Web del MINSA no ofrece los resultados de la última evaluación (o no los encontré) que llevaron a cabo en el mes de marzo de este año. No adelanto conjeturas, pero sugiero que analicemos con objetividad y espíritu crítico los resultados de esta evaluación al fin del período del gobierno.

Las responsabilidades compartidas para el ejercicio de la Rectoría del Ministerio de Salud

Modulación del Financiamiento

Incluye las competencias de garantizar, vigilar y modular la complementariedad de los recursos de diversas fuentes para asegurar el acceso equitativo de la población a los servicios de salud.La evolución del financiamiento sectorial requiere que el Ministerio de Salud asuma las siguientes responsabilidades:

• Formular políticas que permitan modular y corregir distorsiones del financiamiento sectorial e incrementar la equidad.
• Vigilar el proceso de financiamiento sectorial.
• Negociar con principales proveedores.
• Redistribuir fondos para compensar inequidades.
• Definir criterios para la efectiva asignación de recursos

Garantía del Aseguramiento

Focaliza su quehacer en garantizar el acceso a un conjunto garantizado de prestaciones de cobertura de servicios de salud para todos los habitantes, o planes específicos para grupos especiales de la población.

Para Panamá esta función significa que el Estado tiene la responsabilidad de tutelar la efectiva protección social en salud, mediante la garantía del acceso a las prestaciones que debe ofrecer nuestro sistema público de salud, en el cual el 100% de la población tiene acceso a los servicios que ofrece la CSS o el MINSA. Es importante subrayar que esta tarea deberá abocarse a la protección de los derechos de los usuarios y la difusión de dichos derechos. Finalmente, el Estado deberá definir los estándares de prestación de servicios.

Armonización de la Provisión

Capacidad para promover la complementariedad de los diversos proveedores y grupos de usuarios para extender la cobertura de atenciones de salud equitativa y eficientemente.Para asegurar la armonización y la complementariedad de los diversos proveedores, el Estado deberá promover la integración de las diferentes entidades que operan en el sistema en redes de prestación de servicios de salud.

Para esto, dos tipos de procesos son necesarios: la integración vertical y la integración horizontal. La integración vertical se refiere a la integración de diferentes niveles de complejidad, asegurando la coordinación entre atención primaria y los niveles más especializados de la atención. La integración horizontal se refiere a la integración de los proveedores que ofrecen servicios de salud similares dentro del mismo nivel de atención. La función de Rectoría del Ministerio de Salud desempeña un papel importante de coordinación de las diferentes entidades que participan en la red, asegurando que la visión y meta de la red sea compartida por todos sus miembros.

Existen otras dimensiones de la armonización que van más allá de la regulación de la provisión de los servicios y de la coordinación entre proveedores. Entre ellos, pueden mencionarse: la certificación de profesionales, la acreditación de servicios de salud, la fijación de estándares mínimos de calidad, la negociación, la creación de estímulos o incentivos, la contratación de proveedores, etc. Todos ellos deben ser aplicables tanto al subsector público como al privado y todas ellas deben consideradas como parte de las responsabilidades que implica la Rectoría del Ministerio de Salud.

Conclusiones sobre la Rectoría del Ministerio de Salud

La evidencia disponible, complementada con la solvencia profesional que me dan 45 años de ejercicio profesional, me permite concluir que la capacidad de Rectoría del Ministerio de Salud es débil en la mayoría de las áreas de cada dimensión, ausente en otras y fuerte solo en algunas.

Existen los recursos humanos capaces y suficientes en el nivel central del MINSA, pero en muchas ocasiones falta el respaldo político y financiero para el ejercicio de sus funciones. Cosa diferente es en los niveles regionales, donde muchas veces no hay los recursos humanos con las competencias requeridas, y tampoco hay el presupuesto para llevar a cabo las actividades de supervisión capacitante.

Recomiendo a las autoridades que inicien su gestión en el 2019, llevar a cabo (de inmediato) una evaluación del desempeño de la función de Rectoría del Ministerio de Salud. Para ello pueden utilizar el instrumento desarrollado por la OPS, el cual está organizado en cinco acápites. Cada sección corresponde a una dimensión de rectoría, e incluye los componentes de cada una. A partir de allí deben formular y ejecutar un Plan de acción para iniciar de inmediato el fortalecimiento de la Rectoría del Ministerio de Salud en todos los niveles. De lo contrario, no podremos avanzar en la construcción del sistema publico de salud que queremos y menos, alcanzar la cobertura universal de salud.